Editorial 
APEC; TIGRES Y PUMAS DEBEN RUGIR JUNTOS
La pròxima cita de APEC ha cambiado bastante de sentido con la reciente crisis mundial. Mas importante que èsta-aunque nos duela-ha sido la reciente cumbre que ha reconocido al grupo de los 20 (que incluye a China, Brasil,India) como miembro de la liga de mayores entre los paìses del mundo. Por ello, la APEC sòlo tendrà sentido histórico si su resultado inmediato es que se reabran las negociaciones comerciales frustradas en Doha, con lo cual la Organizaciòn Mundial de Comercio devino en un cascaròn inútil.
Los perjudicados han sido los paìses de desarrollo intermedio y pobres del mundo que ven debilitadas sus oportunidades de comercio por la unilateral polìlítica proteccionista de USA y la UE. Con la crisis, cuya soluciòn necesita del progreso de China, India y Brasil, las potencias desarrolladas tienen que reconsiderar todo el mecanismo del juego geopolìtico y econòmico mundial.
Para que APEC no sea un divertido coctelito mas, se requiere una nueva voluntad de cambio en el mundo. Es hora de que tigres asiàticos y pumas latinoamericanos arranquen a rugir juntos. Es hora de hacerse oir.
El artículo de Oscar Schiappa Pietra -que publicamos en esta ediciòn- es una autorizada introducción al tema y una alternativa de análisis sin paralelo en nuestra prensa local.
EL EDITOR
Publicado en PALESTRA- Revista de la PUCP
Cumbre APEC Perú 2008: Limitaciones y Posibilidades Por : Oscar Schiappa-Pietra Asesor del Secretario Nacional de Planeamiento de Papúa Nueva Guinea. Ex Director Ejecutivo de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI)
Síntesis: Como país anfitrión de la Cumbre del Foro de Cooperación Económica del Asia-Pacífico (APEC), el Perú debe invertir significativos recursos financieros y políticos. Los resultados inmediatos de tal evento, para nuestro país, serán pocos, y, lejos de asumir que éste transformará milagrosamente las relaciones del Perú con esta parte del mundo, se requiere adoptar una perspectiva de mayor sustancia estratégica y de avance incremental. La Cumbre APEC debe servir como incentivo para avanzar en esa dirección. El presente ensayo explora los objetivos que debiera perseguir el Perú como anfitrión del evento y propone que se aboque a gestar consensos conducentes hacia el reflotamiento de la fracasada Cumbre de Desarrollo de Doha.
1 - LÍMITES DEL MODELO INSTITUCIONAL DE APEC
La membresía de APEC es altamente prominente: genera alrededor del 56% del Producto Mundial Bruto y 49% del comercio global; además, congrega a aproximadamente el 41% de la población mundial. Pero ese potencial no se ha traducido en comparables niveles de eficacia de APEC como foro de concertación y negociación, y, por el contrario, ha ido perdiendo lustre a lo largo de sus dieciocho años de existencia. Diversos factores confluyen en explicar esa relativa declinación, destacando como preponderantes: la confusión sobre los objetivos institucionales; y la falta de voluntad política por parte de los estados miembros para fortalecer la institucionalidad de APEC y así poder otorgarle una naturaleza supra-nacional que eleve los procesos de negociación e integración a niveles cualitativamente más intensos. A ello se agregan los propios cambios operados en el escenario Asia-Pacífico; la amplitud de su composición; el diverso nivel de desarrollo económico existente entre sus países miembros (desarrollados, recientemente desarrollados, y en desarrollo); y el efecto competitivo resultante de la existencia de otros foros paralelos en los que ya participan varios de sus prominentes integrantes.
El modelo institucional de APEC se caracteriza por dos rasgos principales: de un lado, su naturaleza voluntarista y de unilateralismo concertado, que reduce la capacidad obligacional del foro a lo que en cada momento decidan los gobiernos de los países miembros; del otro, su dualidad entre el enfoque comunitario y el promotor del libre comercio. Lo primero determina la alta sensibilidad del foro y de la participación de sus miembros frente a factores políticos coyunturales, y se evidenció de modo ostensible en: la inhabilidad de APEC para responder con solvencia a la crisis financiera del sudeste asiático, desencadenada en 1997; y, una década después, en medio de la creciente preocupación internacional ante la crisis del calentamiento global, en la falta de disposición de sus miembros para acordar un plan de acción sustancial y verificable 1.
El perfil de dos carriles -comunitario y promotor del libre comercio- que caracteriza a APEC, quedó consagrado desde su etapa inicial en las declaraciones finales de las cumbres de Seattle (1993) y Bogor (1994). Aunque existe complementariedad entre ambos carriles, ellos expresan la mencionada confusión de objetivos. Existe un evidente dinamismo dentro del marco comunitario , evidenciado en la interacción intensa y diversa (conferencias, reuniones, redes de grupos privados, estudios, grupos de trabajo, etc.) entre variados actores para avanzar en la formulación de estrategias y estándares sobre asuntos funcionales muy específicos -muchos vinculados con la facilitación del comercio regional- que, sin ser particularmente atrayentes, van forjando y creando convergencias. Sin embargo, nada de ello justifica en puridad concebir a APEC como una comunidad internacional, y la acentuada diversidad de su membresía sugiere que tal objetivo nunca será alcanzado.
El segundo carril es el de las negociaciones económicas del más alto nivel, y su objetivo quedó fijado por la Declaración de Bogor, en 1994, en la que se acordó forjar un marco de comercio e inversión libre y abierto en la región para 2010 y 2020. La sustancia de este segundo carril es lo que tiende a definir el perfil de APEC, a la luz de lo cual es evidente que la locomotora ha ido perdiendo vapor progresivamente, y que en 2010 no se habrá alcanzado lo prometido en la paradigmática Declaración de Bogor.
Esa brecha entre el discurso y la práctica de la liberalización comercial, y la falta de un definido marco institucional para impulsar el proceso, es el resultado de variables estructurales tales como: tensiones geopolíticas (particularmente entre China y Japón, las principales potencias asiáticas); indefiniciones de identidad (en definitiva: ¿Qué es lo Asiático y qué lo Pacífico? ¿Dónde deben quedar trazadas las fronteras regionales?); y agudos desequilibrios de balanza comercial (particularmente entre China y los Estados Unidos). La expansión en su membresía -que actualmente comprende a 21 países- es también un factor que diluye la eficacia de APEC.
A contramarcha del poco progreso en sus objetivos fundamentales, APEC ha ido asumiendo una gran variedad de funciones accesorias, particularmente en el marco de su “tercer pilar”, el de la cooperación económica y técnica (ECOTECH). Frecuentemente, las conceptualmente interesantes iniciativas de ECOTECH se caracterizan por no contar con adecuado respaldo financiero.
Adicionalmente, el temor de muchos de sus miembros, de constituir un mecanismo internacional cuyas facultades pudiesen colisionar con atribuciones soberanas de los Estados, ha llevado a que el Secretariado de APEC esté desprovisto de recursos básicos para operar con eficacia, y lo ha condenado a la disfuncionalidad.
No obstante, al lado de tales carencias, existe un proceso de facto de integración regional que no alcanza a formalizarse a través de acuerdos gubernamentales. En 2004, el 55.3% del comercio de los países integrantes del ASEAN+3 era de carácter inter-regional.
2 - MUTACION DE ESTRUCTURAS DE PODER EN EL NORESTE ASIÁTICO
Existe consenso en reconocer que el noreste asiático está atravesando por cambios sustanciales en sus estructuras de poder, particularmente debido a la intensa emergencia económica -pero también política y militar- de China. ¿Implica esto la declinación del poderío regional de los Estados Unidos, miembro prominente de APEC? Los expertos se encuentran divididos sobre esta última cuestión 3, pero la realidad e intensidad de la mutación no admite cuestionamiento. Durante seis décadas Estados Unidos basó su hegemonía regional fundamentalmente en alianzas bilaterales, pero ello ya no es suficiente y define el escenario dentro del cual se intentan avanzar las negociaciones políticas y económicas en el área.
La relación de otros actores regionales relevantes -Japón, Corea del Sur- con China tiende a revestir una pronunciada dualidad: de un lado, los atavismos nacionalistas siguen latentes y alimentan percepciones antagónicas; del otro, las relaciones económicas bilaterales continúan intensificándose a paso acelerado: en 2007, el comercio chino con el Japón sobrepasó, por primera vez desde la II Guerra Mundial, al estadounidense-japonés; y ya en 2004 China había sustituido a los Estados Unidos como el principal socio comercial de Corea del Sur. Esta emergencia china y de sus contrapartes asiáticas ha debilitado grandemente una de las principales palancas de los Estados Unidos para imponer sus orientaciones en la región. Japón también siente los efectos adversos de estas mutaciones de poder: carente de una significativa capacidad militar, vino perfilando y protegiendo sus intereses de seguridad en base a su poderío económico, pero viene perdiendo impacto y empieza a tener que trazar nuevas coordenadas para atender tales necesidades. Como balance, es previsible que la acentuada intensificación de relaciones económicas entre China, Japón y Corea del Sur disminuya el potencial conflictivo entre esos países, y otro tanto puede afirmarse respecto a la relación chino-estadounidense.
Pero la otra cara de la moneda es que el protagonismo económico de China depende grandemente de las inversiones estadounidenses y de sus exportaciones hacia la superpotencia. El impresionante dinamismo de la economía global y del despegue chino tiene como pilar fundacional a la muy intensa interdependencia económica que viene forjándose entre China y los Estados Unidos. El comercio bilateral ha crecido de US$ 64 mil millones en 1996 a US$ 343 mil millones en 2006; las exportaciones estadounidenses a China han crecido de US$ 12 mil millones a casi US$ 55 mil millones, en la última década; y el PNB estadounidense ha crecido 0.6% desde 2001 gracias a las inversiones y el comercio con China. De allí que la emergente recesión tiene una proyección global, pero afecta particularmente a China, y activa en todo el Asia-Pacífico reacciones desfavorables para el avance de la liberalización del comercio y las inversiones.
El panorama se complica aún más si se considera la variable demográfica, signada por marcadas tendencias de envejecimiento y declinación de los universos poblacionales en varios de los más prominentes miembros de APEC.
3 - CUMBRE DEL PERÚ: HACIA UNA AGENDA REALISTA
Los peruanos debemos evitar la tentación de pensar que nuestro transitorio rol como anfitriones de la Cumbre de APEC suplirá lo que requiere ser un esfuerzo estratégicamente sostenido de proyección nacional hacia el Asia-Pacífico. La realidad actual es que carecemos, como país, de esa visión estratégica y de los necesarios recursos (principalmente profesionales e intelectuales) para lograr tal proyección. La Cumbre de APEC puede, con la inmensa limitación de resultados que conlleva, servir para marcar el punto de inicio de una relación cualitativamente distinta de nuestro país con esta vibrante, diversa, compleja y cambiante parte del mundo.
Un paso inmediato es el de contestar el mito aceptado por un alto porcentaje de nuestra población que la Cumbre APEC aportará significativos flujos de inversiones hacia nuestro país. Esa no es la función de un evento de este tipo; nunca en anteriores Cumbres ha sido ese uno de los resultados; y, finalmente, los procesos de captación de inversiones son bastante más complejos de lo que un limitado encuentro multinacional como éste posibilita. Aún más, el actual contexto de recesión internacional es poco propicio para la promoción de inversión extranjera.
Para tener una visión objetiva respecto de los potenciales logros y limitaciones de nuestro rol como anfitriones, conviene tener presente los resultados de la gran inversión de recursos y de capital político por parte del gobierno de Australia para la realización de la Cumbre APEC realizada en Sídney, en setiembre de 2007. La misma no produjo resultados de relevancia estratégica, y, por el contrario, sirvió para evidenciar nuevamente la inhabilidad del foro para producir logros que trascendiesen lo retórico. 4
Cierto es que un año después los incentivos habrán variado: la locomotora de la recesión global y sus vagones de creciente proteccionismo plantean a la Cumbre de Perú el reto y la posibilidad de lograr consensos políticos sustanciales. La cuestión crítica es -dentro de las ya probadas limitaciones de APEC- definir qué tipos de consensos políticos y acciones inmediatas pueden ser adoptados para coadyuvar a frenar la previsible embestida.
4 - ¿TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE ASIA-PACÍFICO?
La propuesta de un Tratado de Libre Comercio del Asia-Pacífico no es nueva: fue enunciada ya por Koshima, en 1966; APEC la consagró a través de la promesa genérica contenida en la Declaración de Bogor, de 1994; y en años recientes se ha insistido sobre el tema. ¿Puede existir un modo mejor de consagrar a APEC y dar realidad a la promesa de un mundo donde los bienes, servicios y capitales fluyan libremente? Aún más, ¿no sería este un poderoso estímulo para desentrampar las negociaciones de la Ronda de Doha, actualmente sumidas en un completo estancamiento? ¿Y no se contribuiría así a desenredar la madeja de múltiples acuerdos bilaterales y mini-regionales de libre comercio, que complican la agenda de las negociaciones económicas globales al crear regímenes discriminatorios? Y, en el plano de los beneficios más tangibles, un acuerdo de tal jaez produciría inmensas ganancias a sus participantes y agentes económicos: los 21 integrantes de APEC congregan a la tercera parte de la población mundial, y dan cuenta de alrededor del 60% del producto global bruto así como del 47% del comercio internacional.
Si la Cumbre del Perú lograse impulsar el inicio de negociaciones para un TLC del Asia-Pacífico, su aporte histórico quedaría largamente consagrado y se honraría con largueza el esfuerzo de nuestro país en calidad de anfitrión. Sin embargo, ¿es realista plantearse ese objetivo, aún si sus resultados serían de mediano o largo plazo? Lamentablemente, pese a ser altamente auspicioso, constituye una propuesta inviable. Existen demasiados factores adversos que impedirían avanzar. Para comenzar, la debilidad institucional de APEC se evidencia en su incapacidad para ser foro de negociaciones de libre comercio, aunque puede ser eficaz como instancia para facilitarlas.
De otro lado, un acuerdo semejante tendría que responder a las realidades de la economía política entre sus integrantes. Esto nos remite centralmente al inmenso déficit comercial de los Estados Unidos en su intercambio con China -ascendente a más de 200 mil millones de dólares anualmente- y a la viabilidad política de que aquél aprobase un convenio que incentivaría la expansión de tal brecha. Ciertamente, puede argumentarse que la propia noción de déficit comercial es en este caso obsoleta, pues la realidad es que segmentos significativos de la producción industrial estadounidense se han mudado a China y que una parte importante de las ganancias así generadas retorna a los Estados Unidos como utilidades empresariales. Pero resulta muy difícil explicar eso a trabajadores que pierden sus empleos o en medio de audiencias en el Congreso norteamericano. En los Estados Unidos, como en el Perú, azuzar a la opinión pública contra la imagen de adversarios externos irreales es un arma que siempre reditúa ventajas políticas. La política de liberalización comercial parcial que los Estados Unidos ha venido promoviendo (TLCs con determinados países), que en lo inmediato va a beneficiar al Perú, tiene la desventaja de haber favorecido a intereses proteccionistas específicos dentro de la superpotencia, sacrificando el avance en concretar la agenda de liberalización global. Es decir, estos acuerdos parciales vienen debilitando la viabilidad política de avanzar en las negociaciones comerciales globales en el marco de la OMC y la Ronda de Doha.
La actual recesión internacional complica aún más el panorama, y lejos de estimular la apertura comercial, tenderá a reforzar las ya crecientes tendencias proteccionistas, en los Estados Unidos y en los demás países miembros de APEC. De allí que la propuesta de un TLC del Asia-Pacífico resulta ahora particularmente inoportuna. Así lo entendieron los Estados miembros de APEC, que en la Cumbre de Australia afirmaron su compromiso de promover tal acuerdo dentro de una perspectiva de largo plazo. Además, APEC viene considerando la formulación de un patrón de disposiciones-modelo para tratados comerciales bilaterales y subregionales con el propósito de contar con estándares que posibiliten en el futuro la fusión de tales acuerdos dentro del Asia-Pacífico.
Cuando mucho, hay que procurar que APEC pueda promover y facilitar avances en la senda del libre comercio global. En lo inmediato, esto implica generar planteamientos y consensos para sobreponerse al fracaso de la Ronda de Doha.
5 - REVITALIZAR LA RONDA DE DOHA
Doha es el nombre que resume lo que debiera ser el objetivo fundamental de la Cumbre APEC , y aquello en lo que nuestro Gobierno debiera invertir capital político para promover que se alcancen acuerdos sustantivos. Ello se refiere a lograr consensos para promover el reinicio de las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha, cuyo propósito enunciado es remozar el marco multilateral de comercio de cara a alcanzar una mayor liberalización y equidad. Como ha quedado evidenciado desde los albores del GATT ( General Agreement on Tariffs and Trade ) , los avances institucionales requieren de muchísimo liderazgo y compromiso político. Esos son recursos de los que carece nuestro país en la magnitud requerida para la tarea de Doha, pero algún discreto aporte podemos hacer como anfitriones de la Cumbre APEC. Conviene tener presente que, como lo ha señalado Rudolf Lennkh, “quien invita a una cumbre, está condenado a convertirla en un éxito”. 5
Conviene recordar que el inicio de las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha fue impulsado por una circunstancia de graves implicancias para la seguridad mundial: los ataques terroristas del 11 de septiembre, 2001. Esta conexión, aunque no ha sostenido el vigor del proceso, refleja la dimensión estratégica de estas negociaciones multilaterales y la trascendencia histórica de reactivarlas. El fracaso de la Ronda de Doha se suma a la crisis financiera y a la recesión global, que en lo suyo empiezan a avivar reacciones proteccionistas. Si estas tendencias de estancamiento y cerrazón adquieren mayor entidad, sus efectos acabarán siendo devastadores. Cabe subrayar que el precedente más cercano al fracaso de la Ronda de Doha es el de las frustradas negociaciones comerciales multilaterales de la década de 1930; y que, acaso más grave, el proteccionismo resultante cataliza reacciones competitivas y antagónicas en variadas esferas del quehacer internacional fuera de la órbita económica, que en algunos casos podrían comprometer intereses de seguridad internacional. La historia del siglo XX, con sus dos grandes conflagraciones y múltiples otras guerras, provee indiscutibles evidencias sobre cómo la confrontación económica alimenta la conflictividad internacional; ello señala la pauta a seguir y los riesgos de no hacerlo 6.
Para ser eficaces, se requiere identificar qué específicamente puede gestarse dentro del limitado marco de la Cumbre de APEC para impulsar el reinicio de las negociaciones de Doha. Hay condicionamientos estratégicos que son fundamentales pero de improbable transformación, como la recesión global; los déficit de balanza comercial (principalmente de los Estados Unidos) o el masivo superávit de China; los mecanismos proteccionistas, como los subsidios agrícolas; la subvaluación monetaria; la exclusión de actores fundamentales como India y la Unión Europea, que no integran APEC; o la actual preferencia por acuerdos preferenciales parciales. Pero no puede ignorarse que estos desequilibrios económicos globales alientan el proteccionismo y erosionan la posibilidad de alcanzar las promesas de Doha. Además, como ocurre en otras dimensiones de la institucionalidad internacional -como son las negociaciones medioambientales- existe un deficiente sistema de incentivos: ¿qué estímulo tienen los líderes gubernamentales de los principales países problema para aceptar compromisos que le son políticamente costosos en lo interno y cuyos beneficios sólo se harán tangibles años después?
El momento actual no da cabida a maximalismos. Se requiere de compromisos concretos, particularmente de cada uno de los principales actores del comercio global representados en APEC, cuyos jefes de Estado asistirán a la Cumbre de Lima. Los Estados Unidos, China y Japón, por mencionar a los más importantes en el marco de Asia-Pacífico, tienen que asumir individualmente compromisos y efectuar concesiones, como condición para que las negociaciones en torno a la Agenda de Desarrollo de Doha puedan reiniciarse. Algo podemos hacer como anfitriones, para asegurarnos que ninguno de los jefes de Estado de esos países deje Lima sin haber registrado su cuota de compromisos y concesiones.
Para que la Cumbre APEC Perú 2008 adquiera la dimensión de hito histórico, debiera lograr el acuerdo de una agenda mínima de impulso a las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha, que incluya compromisos específicos de cada participante, cronogramas, plazos; y acuerdos para modificar la metodología que ha venido aplicándose en las negociaciones que tan deprimentes resultados han producido en seis años.
En lo específico, la Unión Europea -que no participa de la Cumbre de APEC- tiene que adoptar reducciones más sustanciales en sus tarifas sobre importaciones agrícolas; l os Estados Unidos tiene que mejorar su oferta de reducción de subsidios agrícolas; y países en desarrollo de envergadura -particularmente India, que tampoco participa en la Cumbre APEC- tienen que mostrar disponibilidad para abrir a la competencia internacional sus sectores industrial y de servicios. Además, el estancamiento del proceso de Doha obedece significativamente a que ha quedado obsesivamente anclado en torno a las cuestiones del sector agrícola, relegando negociaciones en otras áreas (como servicios) con mayor viabilidad para gestar consensos.
La profunda crisis financiera y recesiva global introduce un incentivo poderoso para que la Cumbre APEC Perú 2008 se consagre aportando consensos básicos para reiniciar las negociaciones multilaterales de Doha. El aumento que viene experimentándose a nivel internacional en los precios de alimentos podría facilitar el logro de un acuerdo, dado que hace innecesario que los gobiernos sigan protegiendo a sus productores, y esta tendencia continuará hasta 2016, ha sostenido Peter Mandelson, el Comisionado de Comercio de la Unión Europea. 7 “Los argumentos a favor de la protección y soporte de precios no son ya lo que eran cuando comenzamos [ la Ronda de Doha]”, agregó Mandelson, quien agregó que este incremento de precios debiera hacer más fácil para los Estados Unidos reducir sus subsidios agrícolas dentro del rango propuesto por los mediadores de la OMC el pasado año, lo cual es clave para concluir las negociaciones de Doha.8 En parte, tal incremento obedece al acelerado proceso de reconversión agrícola para producir biocombustibles.
Conviene recordar que APEC ya ha demostrado su capacidad política para destrabar una ronda de negociaciones multilaterales. La Ronda Uruguay debió haber concluido en 1990, pero se prorrogó tres años más debido a las resistencias de la Unión Europea para modificar su Política Agrícola Común. Ante ello, los Estados Unidos respondió primero adoptando el NAFTA ( North American Free Trade Agreement ) con Canadá y México; y luego, como acción definitoria, siendo anfitrión de la Cumbre APEC en Seattle, en noviembre de 1993, donde los participantes se comprometieron a crear un marco de “comercio e inversión libres y abiertos en la región del Asia-Pacífico”. Ninguna coincidencia hay en que, sólo un mes después, la Unión Europea acordara efectuar concesiones en el sector agrícola, que posibilitaron culminar exitosamente las negociaciones de la Ronda Uruguay.
El Perú también puede aportar una útil interlocución con dos actores ajenos al APEC pero que han tenido un rol decisivo en el fracaso de la Ronda de Doha: Brasil e India. Éste tiene poderosos incentivos para adoptar una conducta cooperativa: su sector de servicios obtendría notables beneficios con la culminación de estas negociaciones multilaterales. Este sector le genera a India el 61% del PBI y experimenta un notable crecimiento.
Nos encontramos en un punto de inflexión. La agudeza de la crisis financiera y recesiva global cuestiona nociones fundamentales de política económica y nos reta a forjar una más sólida institucionalidad para gobernar la globalización. Este es un momento en que los temores ante la crisis pueden atizar el proteccionismo y hacernos retroceder, o, por el contrario, en el que la comunidad mundial puede atreverse a dar un salto hacia delante transformando el marco institucional de la economía global. La Cumbre APEC Perú 2008 puede -quiérase que no- dejar registrar la inhabilidad de los líderes mundiales para forjar el futuro, o puede, por el contrario, representar un hito histórico para el gran e indispensable cambio de curso. El liderazgo que el Perú ejerza servirá en mucho para marcar el rumbo.
Síntesis: Como país anfitrión de la Cumbre del Foro de Cooperación Económica del Asia-Pacífico (APEC), el Perú debe invertir significativos recursos financieros y políticos. Los resultados inmediatos de tal evento, para nuestro país, serán pocos, y, lejos de asumir que éste transformará milagrosamente las relaciones del Perú con esta parte del mundo, se requiere adoptar una perspectiva de mayor sustancia estratégica y de avance incremental. La Cumbre APEC debe servir como incentivo para avanzar en esa dirección. El presente ensayo explora los objetivos que debiera perseguir el Perú como anfitrión del evento y propone que se aboque a gestar consensos conducentes hacia el reflotamiento de la fracasada Cumbre de Desarrollo de Doha.
1 - LÍMITES DEL MODELO INSTITUCIONAL DE APEC
La membresía de APEC es altamente prominente: genera alrededor del 56% del Producto Mundial Bruto y 49% del comercio global; además, congrega a aproximadamente el 41% de la población mundial. Pero ese potencial no se ha traducido en comparables niveles de eficacia de APEC como foro de concertación y negociación, y, por el contrario, ha ido perdiendo lustre a lo largo de sus dieciocho años de existencia. Diversos factores confluyen en explicar esa relativa declinación, destacando como preponderantes: la confusión sobre los objetivos institucionales; y la falta de voluntad política por parte de los estados miembros para fortalecer la institucionalidad de APEC y así poder otorgarle una naturaleza supra-nacional que eleve los procesos de negociación e integración a niveles cualitativamente más intensos. A ello se agregan los propios cambios operados en el escenario Asia-Pacífico; la amplitud de su composición; el diverso nivel de desarrollo económico existente entre sus países miembros (desarrollados, recientemente desarrollados, y en desarrollo); y el efecto competitivo resultante de la existencia de otros foros paralelos en los que ya participan varios de sus prominentes integrantes.
El modelo institucional de APEC se caracteriza por dos rasgos principales: de un lado, su naturaleza voluntarista y de unilateralismo concertado, que reduce la capacidad obligacional del foro a lo que en cada momento decidan los gobiernos de los países miembros; del otro, su dualidad entre el enfoque comunitario y el promotor del libre comercio. Lo primero determina la alta sensibilidad del foro y de la participación de sus miembros frente a factores políticos coyunturales, y se evidenció de modo ostensible en: la inhabilidad de APEC para responder con solvencia a la crisis financiera del sudeste asiático, desencadenada en 1997; y, una década después, en medio de la creciente preocupación internacional ante la crisis del calentamiento global, en la falta de disposición de sus miembros para acordar un plan de acción sustancial y verificable 1.
El perfil de dos carriles -comunitario y promotor del libre comercio- que caracteriza a APEC, quedó consagrado desde su etapa inicial en las declaraciones finales de las cumbres de Seattle (1993) y Bogor (1994). Aunque existe complementariedad entre ambos carriles, ellos expresan la mencionada confusión de objetivos. Existe un evidente dinamismo dentro del marco comunitario , evidenciado en la interacción intensa y diversa (conferencias, reuniones, redes de grupos privados, estudios, grupos de trabajo, etc.) entre variados actores para avanzar en la formulación de estrategias y estándares sobre asuntos funcionales muy específicos -muchos vinculados con la facilitación del comercio regional- que, sin ser particularmente atrayentes, van forjando y creando convergencias. Sin embargo, nada de ello justifica en puridad concebir a APEC como una comunidad internacional, y la acentuada diversidad de su membresía sugiere que tal objetivo nunca será alcanzado.
El segundo carril es el de las negociaciones económicas del más alto nivel, y su objetivo quedó fijado por la Declaración de Bogor, en 1994, en la que se acordó forjar un marco de comercio e inversión libre y abierto en la región para 2010 y 2020. La sustancia de este segundo carril es lo que tiende a definir el perfil de APEC, a la luz de lo cual es evidente que la locomotora ha ido perdiendo vapor progresivamente, y que en 2010 no se habrá alcanzado lo prometido en la paradigmática Declaración de Bogor.
Esa brecha entre el discurso y la práctica de la liberalización comercial, y la falta de un definido marco institucional para impulsar el proceso, es el resultado de variables estructurales tales como: tensiones geopolíticas (particularmente entre China y Japón, las principales potencias asiáticas); indefiniciones de identidad (en definitiva: ¿Qué es lo Asiático y qué lo Pacífico? ¿Dónde deben quedar trazadas las fronteras regionales?); y agudos desequilibrios de balanza comercial (particularmente entre China y los Estados Unidos). La expansión en su membresía -que actualmente comprende a 21 países- es también un factor que diluye la eficacia de APEC.
A contramarcha del poco progreso en sus objetivos fundamentales, APEC ha ido asumiendo una gran variedad de funciones accesorias, particularmente en el marco de su “tercer pilar”, el de la cooperación económica y técnica (ECOTECH). Frecuentemente, las conceptualmente interesantes iniciativas de ECOTECH se caracterizan por no contar con adecuado respaldo financiero.
Adicionalmente, el temor de muchos de sus miembros, de constituir un mecanismo internacional cuyas facultades pudiesen colisionar con atribuciones soberanas de los Estados, ha llevado a que el Secretariado de APEC esté desprovisto de recursos básicos para operar con eficacia, y lo ha condenado a la disfuncionalidad.
No obstante, al lado de tales carencias, existe un proceso de facto de integración regional que no alcanza a formalizarse a través de acuerdos gubernamentales. En 2004, el 55.3% del comercio de los países integrantes del ASEAN+3 era de carácter inter-regional.
2 - MUTACION DE ESTRUCTURAS DE PODER EN EL NORESTE ASIÁTICO
Existe consenso en reconocer que el noreste asiático está atravesando por cambios sustanciales en sus estructuras de poder, particularmente debido a la intensa emergencia económica -pero también política y militar- de China. ¿Implica esto la declinación del poderío regional de los Estados Unidos, miembro prominente de APEC? Los expertos se encuentran divididos sobre esta última cuestión 3, pero la realidad e intensidad de la mutación no admite cuestionamiento. Durante seis décadas Estados Unidos basó su hegemonía regional fundamentalmente en alianzas bilaterales, pero ello ya no es suficiente y define el escenario dentro del cual se intentan avanzar las negociaciones políticas y económicas en el área.
La relación de otros actores regionales relevantes -Japón, Corea del Sur- con China tiende a revestir una pronunciada dualidad: de un lado, los atavismos nacionalistas siguen latentes y alimentan percepciones antagónicas; del otro, las relaciones económicas bilaterales continúan intensificándose a paso acelerado: en 2007, el comercio chino con el Japón sobrepasó, por primera vez desde la II Guerra Mundial, al estadounidense-japonés; y ya en 2004 China había sustituido a los Estados Unidos como el principal socio comercial de Corea del Sur. Esta emergencia china y de sus contrapartes asiáticas ha debilitado grandemente una de las principales palancas de los Estados Unidos para imponer sus orientaciones en la región. Japón también siente los efectos adversos de estas mutaciones de poder: carente de una significativa capacidad militar, vino perfilando y protegiendo sus intereses de seguridad en base a su poderío económico, pero viene perdiendo impacto y empieza a tener que trazar nuevas coordenadas para atender tales necesidades. Como balance, es previsible que la acentuada intensificación de relaciones económicas entre China, Japón y Corea del Sur disminuya el potencial conflictivo entre esos países, y otro tanto puede afirmarse respecto a la relación chino-estadounidense.
Pero la otra cara de la moneda es que el protagonismo económico de China depende grandemente de las inversiones estadounidenses y de sus exportaciones hacia la superpotencia. El impresionante dinamismo de la economía global y del despegue chino tiene como pilar fundacional a la muy intensa interdependencia económica que viene forjándose entre China y los Estados Unidos. El comercio bilateral ha crecido de US$ 64 mil millones en 1996 a US$ 343 mil millones en 2006; las exportaciones estadounidenses a China han crecido de US$ 12 mil millones a casi US$ 55 mil millones, en la última década; y el PNB estadounidense ha crecido 0.6% desde 2001 gracias a las inversiones y el comercio con China. De allí que la emergente recesión tiene una proyección global, pero afecta particularmente a China, y activa en todo el Asia-Pacífico reacciones desfavorables para el avance de la liberalización del comercio y las inversiones.
El panorama se complica aún más si se considera la variable demográfica, signada por marcadas tendencias de envejecimiento y declinación de los universos poblacionales en varios de los más prominentes miembros de APEC.
3 - CUMBRE DEL PERÚ: HACIA UNA AGENDA REALISTA
Los peruanos debemos evitar la tentación de pensar que nuestro transitorio rol como anfitriones de la Cumbre de APEC suplirá lo que requiere ser un esfuerzo estratégicamente sostenido de proyección nacional hacia el Asia-Pacífico. La realidad actual es que carecemos, como país, de esa visión estratégica y de los necesarios recursos (principalmente profesionales e intelectuales) para lograr tal proyección. La Cumbre de APEC puede, con la inmensa limitación de resultados que conlleva, servir para marcar el punto de inicio de una relación cualitativamente distinta de nuestro país con esta vibrante, diversa, compleja y cambiante parte del mundo.
Un paso inmediato es el de contestar el mito aceptado por un alto porcentaje de nuestra población que la Cumbre APEC aportará significativos flujos de inversiones hacia nuestro país. Esa no es la función de un evento de este tipo; nunca en anteriores Cumbres ha sido ese uno de los resultados; y, finalmente, los procesos de captación de inversiones son bastante más complejos de lo que un limitado encuentro multinacional como éste posibilita. Aún más, el actual contexto de recesión internacional es poco propicio para la promoción de inversión extranjera.
Para tener una visión objetiva respecto de los potenciales logros y limitaciones de nuestro rol como anfitriones, conviene tener presente los resultados de la gran inversión de recursos y de capital político por parte del gobierno de Australia para la realización de la Cumbre APEC realizada en Sídney, en setiembre de 2007. La misma no produjo resultados de relevancia estratégica, y, por el contrario, sirvió para evidenciar nuevamente la inhabilidad del foro para producir logros que trascendiesen lo retórico. 4
Cierto es que un año después los incentivos habrán variado: la locomotora de la recesión global y sus vagones de creciente proteccionismo plantean a la Cumbre de Perú el reto y la posibilidad de lograr consensos políticos sustanciales. La cuestión crítica es -dentro de las ya probadas limitaciones de APEC- definir qué tipos de consensos políticos y acciones inmediatas pueden ser adoptados para coadyuvar a frenar la previsible embestida.
4 - ¿TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE ASIA-PACÍFICO?
La propuesta de un Tratado de Libre Comercio del Asia-Pacífico no es nueva: fue enunciada ya por Koshima, en 1966; APEC la consagró a través de la promesa genérica contenida en la Declaración de Bogor, de 1994; y en años recientes se ha insistido sobre el tema. ¿Puede existir un modo mejor de consagrar a APEC y dar realidad a la promesa de un mundo donde los bienes, servicios y capitales fluyan libremente? Aún más, ¿no sería este un poderoso estímulo para desentrampar las negociaciones de la Ronda de Doha, actualmente sumidas en un completo estancamiento? ¿Y no se contribuiría así a desenredar la madeja de múltiples acuerdos bilaterales y mini-regionales de libre comercio, que complican la agenda de las negociaciones económicas globales al crear regímenes discriminatorios? Y, en el plano de los beneficios más tangibles, un acuerdo de tal jaez produciría inmensas ganancias a sus participantes y agentes económicos: los 21 integrantes de APEC congregan a la tercera parte de la población mundial, y dan cuenta de alrededor del 60% del producto global bruto así como del 47% del comercio internacional.
Si la Cumbre del Perú lograse impulsar el inicio de negociaciones para un TLC del Asia-Pacífico, su aporte histórico quedaría largamente consagrado y se honraría con largueza el esfuerzo de nuestro país en calidad de anfitrión. Sin embargo, ¿es realista plantearse ese objetivo, aún si sus resultados serían de mediano o largo plazo? Lamentablemente, pese a ser altamente auspicioso, constituye una propuesta inviable. Existen demasiados factores adversos que impedirían avanzar. Para comenzar, la debilidad institucional de APEC se evidencia en su incapacidad para ser foro de negociaciones de libre comercio, aunque puede ser eficaz como instancia para facilitarlas.
De otro lado, un acuerdo semejante tendría que responder a las realidades de la economía política entre sus integrantes. Esto nos remite centralmente al inmenso déficit comercial de los Estados Unidos en su intercambio con China -ascendente a más de 200 mil millones de dólares anualmente- y a la viabilidad política de que aquél aprobase un convenio que incentivaría la expansión de tal brecha. Ciertamente, puede argumentarse que la propia noción de déficit comercial es en este caso obsoleta, pues la realidad es que segmentos significativos de la producción industrial estadounidense se han mudado a China y que una parte importante de las ganancias así generadas retorna a los Estados Unidos como utilidades empresariales. Pero resulta muy difícil explicar eso a trabajadores que pierden sus empleos o en medio de audiencias en el Congreso norteamericano. En los Estados Unidos, como en el Perú, azuzar a la opinión pública contra la imagen de adversarios externos irreales es un arma que siempre reditúa ventajas políticas. La política de liberalización comercial parcial que los Estados Unidos ha venido promoviendo (TLCs con determinados países), que en lo inmediato va a beneficiar al Perú, tiene la desventaja de haber favorecido a intereses proteccionistas específicos dentro de la superpotencia, sacrificando el avance en concretar la agenda de liberalización global. Es decir, estos acuerdos parciales vienen debilitando la viabilidad política de avanzar en las negociaciones comerciales globales en el marco de la OMC y la Ronda de Doha.
La actual recesión internacional complica aún más el panorama, y lejos de estimular la apertura comercial, tenderá a reforzar las ya crecientes tendencias proteccionistas, en los Estados Unidos y en los demás países miembros de APEC. De allí que la propuesta de un TLC del Asia-Pacífico resulta ahora particularmente inoportuna. Así lo entendieron los Estados miembros de APEC, que en la Cumbre de Australia afirmaron su compromiso de promover tal acuerdo dentro de una perspectiva de largo plazo. Además, APEC viene considerando la formulación de un patrón de disposiciones-modelo para tratados comerciales bilaterales y subregionales con el propósito de contar con estándares que posibiliten en el futuro la fusión de tales acuerdos dentro del Asia-Pacífico.
Cuando mucho, hay que procurar que APEC pueda promover y facilitar avances en la senda del libre comercio global. En lo inmediato, esto implica generar planteamientos y consensos para sobreponerse al fracaso de la Ronda de Doha.
5 - REVITALIZAR LA RONDA DE DOHA
Doha es el nombre que resume lo que debiera ser el objetivo fundamental de la Cumbre APEC , y aquello en lo que nuestro Gobierno debiera invertir capital político para promover que se alcancen acuerdos sustantivos. Ello se refiere a lograr consensos para promover el reinicio de las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha, cuyo propósito enunciado es remozar el marco multilateral de comercio de cara a alcanzar una mayor liberalización y equidad. Como ha quedado evidenciado desde los albores del GATT ( General Agreement on Tariffs and Trade ) , los avances institucionales requieren de muchísimo liderazgo y compromiso político. Esos son recursos de los que carece nuestro país en la magnitud requerida para la tarea de Doha, pero algún discreto aporte podemos hacer como anfitriones de la Cumbre APEC. Conviene tener presente que, como lo ha señalado Rudolf Lennkh, “quien invita a una cumbre, está condenado a convertirla en un éxito”. 5
Conviene recordar que el inicio de las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha fue impulsado por una circunstancia de graves implicancias para la seguridad mundial: los ataques terroristas del 11 de septiembre, 2001. Esta conexión, aunque no ha sostenido el vigor del proceso, refleja la dimensión estratégica de estas negociaciones multilaterales y la trascendencia histórica de reactivarlas. El fracaso de la Ronda de Doha se suma a la crisis financiera y a la recesión global, que en lo suyo empiezan a avivar reacciones proteccionistas. Si estas tendencias de estancamiento y cerrazón adquieren mayor entidad, sus efectos acabarán siendo devastadores. Cabe subrayar que el precedente más cercano al fracaso de la Ronda de Doha es el de las frustradas negociaciones comerciales multilaterales de la década de 1930; y que, acaso más grave, el proteccionismo resultante cataliza reacciones competitivas y antagónicas en variadas esferas del quehacer internacional fuera de la órbita económica, que en algunos casos podrían comprometer intereses de seguridad internacional. La historia del siglo XX, con sus dos grandes conflagraciones y múltiples otras guerras, provee indiscutibles evidencias sobre cómo la confrontación económica alimenta la conflictividad internacional; ello señala la pauta a seguir y los riesgos de no hacerlo 6.
Para ser eficaces, se requiere identificar qué específicamente puede gestarse dentro del limitado marco de la Cumbre de APEC para impulsar el reinicio de las negociaciones de Doha. Hay condicionamientos estratégicos que son fundamentales pero de improbable transformación, como la recesión global; los déficit de balanza comercial (principalmente de los Estados Unidos) o el masivo superávit de China; los mecanismos proteccionistas, como los subsidios agrícolas; la subvaluación monetaria; la exclusión de actores fundamentales como India y la Unión Europea, que no integran APEC; o la actual preferencia por acuerdos preferenciales parciales. Pero no puede ignorarse que estos desequilibrios económicos globales alientan el proteccionismo y erosionan la posibilidad de alcanzar las promesas de Doha. Además, como ocurre en otras dimensiones de la institucionalidad internacional -como son las negociaciones medioambientales- existe un deficiente sistema de incentivos: ¿qué estímulo tienen los líderes gubernamentales de los principales países problema para aceptar compromisos que le son políticamente costosos en lo interno y cuyos beneficios sólo se harán tangibles años después?
El momento actual no da cabida a maximalismos. Se requiere de compromisos concretos, particularmente de cada uno de los principales actores del comercio global representados en APEC, cuyos jefes de Estado asistirán a la Cumbre de Lima. Los Estados Unidos, China y Japón, por mencionar a los más importantes en el marco de Asia-Pacífico, tienen que asumir individualmente compromisos y efectuar concesiones, como condición para que las negociaciones en torno a la Agenda de Desarrollo de Doha puedan reiniciarse. Algo podemos hacer como anfitriones, para asegurarnos que ninguno de los jefes de Estado de esos países deje Lima sin haber registrado su cuota de compromisos y concesiones.
Para que la Cumbre APEC Perú 2008 adquiera la dimensión de hito histórico, debiera lograr el acuerdo de una agenda mínima de impulso a las negociaciones de la Agenda de Desarrollo de Doha, que incluya compromisos específicos de cada participante, cronogramas, plazos; y acuerdos para modificar la metodología que ha venido aplicándose en las negociaciones que tan deprimentes resultados han producido en seis años.
En lo específico, la Unión Europea -que no participa de la Cumbre de APEC- tiene que adoptar reducciones más sustanciales en sus tarifas sobre importaciones agrícolas; l os Estados Unidos tiene que mejorar su oferta de reducción de subsidios agrícolas; y países en desarrollo de envergadura -particularmente India, que tampoco participa en la Cumbre APEC- tienen que mostrar disponibilidad para abrir a la competencia internacional sus sectores industrial y de servicios. Además, el estancamiento del proceso de Doha obedece significativamente a que ha quedado obsesivamente anclado en torno a las cuestiones del sector agrícola, relegando negociaciones en otras áreas (como servicios) con mayor viabilidad para gestar consensos.
La profunda crisis financiera y recesiva global introduce un incentivo poderoso para que la Cumbre APEC Perú 2008 se consagre aportando consensos básicos para reiniciar las negociaciones multilaterales de Doha. El aumento que viene experimentándose a nivel internacional en los precios de alimentos podría facilitar el logro de un acuerdo, dado que hace innecesario que los gobiernos sigan protegiendo a sus productores, y esta tendencia continuará hasta 2016, ha sostenido Peter Mandelson, el Comisionado de Comercio de la Unión Europea. 7 “Los argumentos a favor de la protección y soporte de precios no son ya lo que eran cuando comenzamos [ la Ronda de Doha]”, agregó Mandelson, quien agregó que este incremento de precios debiera hacer más fácil para los Estados Unidos reducir sus subsidios agrícolas dentro del rango propuesto por los mediadores de la OMC el pasado año, lo cual es clave para concluir las negociaciones de Doha.8 En parte, tal incremento obedece al acelerado proceso de reconversión agrícola para producir biocombustibles.
Conviene recordar que APEC ya ha demostrado su capacidad política para destrabar una ronda de negociaciones multilaterales. La Ronda Uruguay debió haber concluido en 1990, pero se prorrogó tres años más debido a las resistencias de la Unión Europea para modificar su Política Agrícola Común. Ante ello, los Estados Unidos respondió primero adoptando el NAFTA ( North American Free Trade Agreement ) con Canadá y México; y luego, como acción definitoria, siendo anfitrión de la Cumbre APEC en Seattle, en noviembre de 1993, donde los participantes se comprometieron a crear un marco de “comercio e inversión libres y abiertos en la región del Asia-Pacífico”. Ninguna coincidencia hay en que, sólo un mes después, la Unión Europea acordara efectuar concesiones en el sector agrícola, que posibilitaron culminar exitosamente las negociaciones de la Ronda Uruguay.
El Perú también puede aportar una útil interlocución con dos actores ajenos al APEC pero que han tenido un rol decisivo en el fracaso de la Ronda de Doha: Brasil e India. Éste tiene poderosos incentivos para adoptar una conducta cooperativa: su sector de servicios obtendría notables beneficios con la culminación de estas negociaciones multilaterales. Este sector le genera a India el 61% del PBI y experimenta un notable crecimiento.
Nos encontramos en un punto de inflexión. La agudeza de la crisis financiera y recesiva global cuestiona nociones fundamentales de política económica y nos reta a forjar una más sólida institucionalidad para gobernar la globalización. Este es un momento en que los temores ante la crisis pueden atizar el proteccionismo y hacernos retroceder, o, por el contrario, en el que la comunidad mundial puede atreverse a dar un salto hacia delante transformando el marco institucional de la economía global. La Cumbre APEC Perú 2008 puede -quiérase que no- dejar registrar la inhabilidad de los líderes mundiales para forjar el futuro, o puede, por el contrario, representar un hito histórico para el gran e indispensable cambio de curso. El liderazgo que el Perú ejerza servirá en mucho para marcar el rumbo.
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